EL MUNDO EN UNA ENCRUCIJADA

DE LA GOBERNANZA Y SU AUSENCIA: GESTIÓN PÚBLICA Y ALTA DIRECCIÓN EN LA FORJA DEL ESTADO MEXICANO (1821-1840)

“Al llegar al término del largo espacio que hemos corrido desde el año de 1808, necesario es echar una mirada al punto de donde partimos, y comparar el estado que presentaba la Nueva España al principio de esta historia, con el que la república mejicana ofrece…”
Lúcas Alamán.

No cabe duda que el ejercicio de la Buena Gobernanza y el despliegue de la Administración Pública desde la Alta Dirección, a partir del tránsito del régimen virreinal en la Nueva España hasta su consolidación como un nuevo
estado-nación a partir de la Independencia de México, fue una labor tan ardua como accidentada en todos los aspectos, sobre todo en lo que respecta al ámbito institucional y económico; y lo anterior por varias razones tanto en el ámbito interno como en lo intrínsecamente externo. Para empezar, hemos de recapitular como es que la economía del naciente país se hallaba por una parte supeditada al vasallaje tanto como a la falta de autonomía en cuanto al manejo directo de
sus propios recursos, incluyendo el fruto producto de la Minería—siendo esta su único y principal sostén, ante la imposibilidad de comerciar con otros reinos o virreinatos, como le fue prohibido desde el siglo XVIII—de modo que al
prescindir de un auténtico mercado consolidado conforme con sus propias y más imperantes necesidades ante la constante demanda de metálico a través de donaciones, impuestos y préstamos a forzosos que se le impusieron durante todo un siglo desde la Metrópoli. Lo peor de todo es que esta misma práctica o inercia, asimilada por usos y costumbres, terminó siendo ejercida también por parte de la gran mayoría de los gobiernos desde la primera mitad del siglo XIX.

Otro factor de no menos consideración lo fue el desgate producido por las primeras insurrecciones fallidas—tanto aquellas de carácter meramente autónomo como las abiertamente independentistas—a partir de la década de 1810; lapso en el cual el temor y el pillaje redujeron potencialmente toda fuerza de trabajo a nada menos que la mitad, (afectando otras actividades económicas de relevancia para el sostén de todos los mexicanos, tales como la agricultura y la ganadería, tan solo por referir algunos de entre muchos rubros) en tanto las minas tuvieron que esperar casi 50 años para lograr normalizarse, alcanzando solo una décima parte de lo que producían antes de 1810.

Para el segundo decenio del siglo XIX parecía que la suerte estaba echada para siempre, sobre todo tras la imposición del sistema republicano de corte federalista, como definitivo, y el estado general de la Hacienda pública no será en lo sucesivo otro que el que se viniera improvisando tras cada intento de inventarse una política hacendaria propia una vez que sobrevenía cada golpe de Estado, fraguado con su debido plan, para llevar al encumbramiento a cada una de las facciones liberales que apostaban su capital y su existencia ya con el “héroe del momento” o en el hombre fuerte de su elección más disponible.

De este modo, el descarrilamiento de economía mexicana vendría a convertirse en una constante ante la falta de un solo programa de gobierno que tuviera al menos el tiempo de cosechar para ver florecer, al amparo de una administración que durara lo suficiente como para permitir aquilatar cualquier ventaja o provecho en general, los frutos que por naturaleza habrían de esperarse en tiempos de paz duradera.

Sin embargo, la deuda heredada desde la transición política del Virreinato a lo que se consolidaría como un nuevo Estado nacional era verdaderamente alarmante, pues ascendía a nada menos que la cantidad de 45 millones de pesos (1 peso/ 8 reales), de modo que el panorama, cualquier panorama mirando a futuro, distaba mucho de presentarse ni deseable ni halagüeño, puesto que la bancarrota era tan evidente que no admitía reparo alguno, ni paliativo ni medida compensatoria que no terminara generando zozobra. De modo que, como asentara Josefina Zoraida Vázquez, “el problema hacendario iba a ser el escollo contra el cual se estrellarían todos los gobiernos: monarquista, republicano, federalista y centralista, y aun la dictadura”. (1)Josefina Zoraida Vázquez. Historia General de México, El Colegio de México, 2011, página 115.

Otra cuestión que se relaciona con los medios de producción es la referente a la tenencia de la tierra a lo largo del periodo que a la postre habrá de conocerse como el México independiente. Mientras los grandes fundos se dividían entre
la Iglesia—que servía como una institución filantrópica en cuanto a financiamiento sin usura, como lo venía haciendo desde el Virreinato—las tierras comunales que pertenecían a los indígenas, algunos latifundistas y los pequeños propietarios. Sin embargo, la falta de estabilidad política y de seguridad efectiva, resultado del constante asedio de las facciones políticas no solo no favoreció la actividad agrícola y ganadera por su falta de apoyo a este rubro sino que se convirtió a la postre en un botín deseado por parte de los llamados liberales radicales o “puros” que, bajo el pretexto de saneara las rentas y estabilizar una economía precaria, pretendieron expropiar las mismas para beneficio personal y de facción, tratando de justificar este atentado como si se tratara de una “nacionalización”.

Aún y cuando esto se hubiera llevado a cabo con el auténtico afán de corregir las constantes sangrías del erario, sin la duplicidad fraudulenta con la
que vino a efectuarse ya en la segunda mitad del siglo XIX, tampoco habría garantizado nada puesto que conforme con la teoría económica más elemental,
aunada a la experiencia misma, bien sabemos que los activos, bienes e insumos en manos del Estado solo pueden justificar su permanencia en tanto éstos sean debidamente explotados o desarrollados hasta el punto óptimo en que la labor intrínsecamente relacionada con los mismos genere réditos y ganancias constantes que se traduzcan en un auténtico beneficio tanto para el aparato mismo del gobierno, como para las instituciones públicas y para la ciudadanía en general.

A estas alturas nos encontramos nada menos que con un personaje que viene a destacar durante casi medio siglo de vida independiente en la figura de Lucas Alamán como hombre-institución partidario del orden público, creador de instituciones e impulsor de la economía mexicana. Como fundador del Banco
del Avío—precursor de lo que hoy conocemos como Nacional Financiera—el genio visionario de dicho personaje que alternó como Ministro de Estado durante varias presidencias le llevó a estabilizar lo mismo la Hacienda Pública que intervenir en el desarrollo de políticas públicas a la par del desarrollo y
establecimiento de Relaciones Diplomáticas que beneficiaran al país aún en sus momentos más angustiantes.

Tanto los fundos como los ingenios mineros permanecían en suspenso en lo que respecta a su explotación, exploración y desarrollo; esto es, entre el trabajo intermitente y el abandono eventual debido a las constantes asonadas y cambios de régimen que llegaron a suscitarse entre la transición absolutista, al separarse de la Corona Española, y la imposición republicana federalista, por parte de los inversionistas británicos que alentara el propio Ministro Plenipotenciario Henry George Ward como los propios mexicanos y los peninsulares, quienes optaron por la especulación o el agiotismo—brindando préstamos al gobierno y a particulares—o por el comercio, apostándole a lo que a sus ojos representaba mayor rentabilidad y seguridad a corto plazo. No obstante lo anterior, los fundos mineros de Real del Monte, Zacatecas, Taxco y Guanajuato siguieron siendo explotados en sus antiguas vetas de oro y plata—la explotación y comercialización del cobre estuvo a punto de desaparecer durante este periodo—estimulando el crecimiento económico gracias al auge de su producción a nivel nacional.

Tal como referimos, el Comercio como actividad llegó a alcanzar un desarrollo más que notable, convirtiéndose como actividad per se en un negocio tan
redituable como prometedor puesto que el grueso de las exportaciones del país iba dirigido tanto a Europa como hacia los Estados Unidos de Norteamérica, llegando incluso hasta el Lejano Oriente gracias a lo que en su momento fue la antigua Nao de China. En contraste, las importaciones en general se vieron aún más reducidas que lo que fueron durante el régimen borbonista en su etapa más decadente puesto que el acceso a bienes terminados, materiales, y especias terminó por estratificarse exclusivamente entre la clase política y militar. El comercio interior y las aduanas fueron importantes medios de riqueza en aquella época, distinguiéndose principalmente los puertos de Veracruz y Tampico junto con la postrera aduana de Matamoros o Puerto de Bagdad en las márgenes del Río Bravo, una vez que se perdió el norte del país tras la invasión norteamericana de 1847.

Sin embargo, como era de esperarse, la inestabilidad prevalente ante la falta de un órgano rector supremo o individuo del que emanara la estabilidad consecuente que suele esperarse desde la Alta Dirección, vino degenerar en el caos y el golpeteó entre facciones políticas, como lo asienta Zoraida Vázquez:

“La difícil situación económica dio lugar a dos ideologías que se desarrollarían en este período de la historia de México. Por un lado estaba el Partido Liberal, que planteaban como solución la desamortización de los bienes del clero, lo cual permitiría aliviar la deuda y movilizar la economía. Por otro lado estaban los miembros del Partido Conservador, conocidos como conservadores, que no querían tocar los bienes de la Iglesia y creían que la solución estaba en la centralización, el proteccionismo y los impuestos directos. Durante todos los años que siguieron a la independencia hubo una gran escasez de recursos a pesar de que se calcula que hasta 1827 los ingleses habían introducido 12 millones a México. Incluso la iglesia carecía de efectivo, y a pesar de esto tuvo que sufrir el hostigamiento de todos los gobiernos”. (2)Josefina Zoraida Vázquez. Historia General de México, página 118.

Por lo general se atribuye, como causa de su breve duración o sostenimiento, la crisis financiera como razón del fracaso del primer gobierno popular independiente; esto es, bajo la forma de Monarquía Constitucional como planteara el Plan de Iguala que hizo la emancipación política y diera nuevo ser a lo que había sido un Virreinato venido a menos que Colonia, convertido de la noche a la mañana en gran nación del continente. Durante el Primer Imperio Mexicano se buscó por muy distintos medios el impulso a la Minería y el estanco del tabaco, considerando la explotación de dichos bienes como la base del crecimiento y el desarrollo económico. Por esta razón, se llegaron a implementar medidas y estímulos diversos con la mira de detonar estas actividades por encima de las agrícolas incluso. (3)Memoria que el Ministro de Hacienda presenta al Soberano Congreso sobre el estado del erario. México, en la Oficina de D. Alejandro Valdés, Impresor de Cámara del Imperio, 1822, 22 pp. Sin embargo, debido a problemas políticos internos—entre el Soberano como legítimo depositario de la voluntad popular y el Congreso, conformado por elementos políticos desafectos a la independencia—no hubo seguimiento a las mismas y se registró una singular reducción en cuanto a las rentas que se percibían por dichos bienes, dada la inactividad y obstrucción del Poder Legislativo contra el titular del Ejecutivo. (4)Lucas Alamán, Historia de México (Tomo V). Editorial JUS, México, 1990, página 369.

Ante dicha situación, el Emperador Agustín I de Iturbide y el Consejo de Estado se vieron forzados a recurrir a las medidas tradicionales que durante casi un siglo terminaron por implementarse cuando México aún se hallaba sujeto a la Metrópoli: a las contribuciones voluntarias, la retención o reducción de sueldos a burócratas y miembros del ejército, y la primer impresión de papel moneda en el país.

Siguiendo sin duda el espíritu de la época, el ejemplo de las naciones hermanas sudamericanas con Simón Bolívar y José de San Martín a la cabeza, así como los consejos de José Manuel Herrera, se buscó un empréstito no gravoso con la Gran Bretaña en tanto se volvió a recurrir a los tradicionales préstamos forzosos, así como al implementar contribuciones directas a las provincias del Imperio, siendo esto insuficiente, así como a las subasta de
bienes eclesiásticos—conocidos como temporalidades—debido a la obstrucción política de un Congreso que había usurpado tanto la soberanía popular en tanto se adjudicaba facultades que no le correspondían, siendo competencia natural y exclusiva de los otros poderes que conformaban el Estado, con tal de obstaculizar al Monarca, sin importar el grave deterioro que se infligía al país como cuerpo social. (5)Exposición al Soberano Congreso mexicano sobre el estado de la Hacienda Pública y conducta del ciudadano Antonio de Medina en el tiempo que fue a su cargo el ministerio. México, Imprenta del Águila, dirigida por José Ximeno, 1823, 66 pp

En contraparte, la república federal como experimento e improvisación, a imitación de los Estados Unidos, tampoco supuso algo mejor que la Monarquía Constitucional. Terminó limitando la circulación del papel moneda, y llevó al enriquecimiento inexplicable de algunos miembros de esta nueva clase política en calidad de emergente. Para este entonces los ingresos por parte del gobierno se contabilizaban a partir de una serie de impuestos de carácter ordinario que en nada variaron los intentos del gobierno anterior en términos prácticos: los estancos de tabaco como producto y monopolio por parte del gobierno se vieron afectados severamente debido al incremento del contrabando del mismo, en tanto las contribuciones a los nuevos estados federados—de los que se perdió toda Centroamérica, quienes optaron por separarse del país tras la imposición republicana—terminó siendo un fracaso, a grado tal que solo en virtud de la actividad que le caracterizaba desde siempre, solo la provincia de Zacatecas logró cumplir a cabalidad con el monto que le correspondía proporcionalmente. (6)Alamán, Op. Cit, Tomo V, páginas 283 y 284.

De modo que ante la incapacidad para agenciarse recursos propios y la avidez de la clase política, rumbo al año de 1824 se concretó un préstamo en Inglaterra que resultó sumamente gravoso para el futuro de las finanzas públicas debido a la falta de inteligencia y oficio por parte de quienes dirigían el nuevo régimen—por la cantidad equivalente a 8 millones de pesos—con dos casas financieras en Londres: la Barclay-Herring-Ricahrdson and Company y la B.A. Goldschmiadt and Company ante la renuencia inicial de los banqueros Rotschild para hacerlo. (7)Deuda nacional externa con Inglaterra/ Barclay Herring Richardson and Company- B.A. Goldschmiat and Company. 1825-1826, Doc. 82, 7. El Colegio de México/Centro de Estudios Históricos.

No será sino hasta la llegada del General Anastacio Bustamante al poder que finalmente se concretó cierto nivel de orden gracias al arribo al Ministerio de Hacienda de Lucas Alamán, quien implemento mecanismos recaudatorios al mismo tiempo que reorganizó las finanzas públicas, restableciendo el monopolio o el estanco del tabaco, importando ganado y animales de carga, innovando varios rubros del gobierno y apostando por la industrialización
del país, sobre todo en los que a la extracción y procesamiento de metales se refiere.

Desafortunadamente, este breve periodo de progreso en donde la apuesta por la innovación a través de la implementación de nuevas políticas públicas se
vio truncado para el año de 1832 tras el golpe de Estado orquestado por el General Antonio López de Santa Anna, patentando al igual que en 1829 el fracaso del federalismo desde aquél entonces.

No es de extrañar que en vista de lo anterior, así como viera durante toda la serie de levantamientos que se suscitaron en este periodo, debilitando al Estado, las instituciones y las empresas, la gran mayoría de los mexicanos empezó a albergar serias dudas sobre cuán orgánica y viable resultó la imposición de dicho sistema al igual que sus repercusiones sobre el régimen fiscal en general, razón por la que se empezó a ver con buenos ojos su relevo inmediato, sustituyéndolo por el Centralismo. Sin embargo, la adopción de dicho régimen se vio frustrada debido a la obstrucción de algunos dirigentes de facción que veían en ello un gran dique o limitante a su muy particular coto de influencia en el ámbito regional, así como la obligación a transparentar cuentas y evitar el contrabando en las principales aduanas—de cuya corrupción se beneficiaban directamente—ante las autoridades correspondientes.

Ante el mosaico desconfigurado que se presentaba para ejercer la Gobernanza bajo el paradigma federado, con múltiples levantamientos al igual que nuevos cotos de poder regional en cada estado o provincia de la naciente república, el amago proveniente del exterior vino a sumarse a un sinfín de males internos. Ya se tratara de expediciones suicidas como la española de Isidro Barradas hacia Tampico en 1829, la rebelión e invasión norteamericana en la provincia de Texas—que terminó como pérdida irremisible desde que se proyectó en 1835—o la intimidatoria y exagerada que dirigiera Francia con el Príncipe de Joinville hacia Veracruz en 1836, las primeras invasiones no solo exigieron una movilización de recursos y de hombres para hacerle frente a los extranjeros beligerantes; también implicaron reducciones en las rentas sobre las mismas aduanas marítimas que, como fuente de ingresos y de insumos para el Gobierno como para el resto del país, se veían constantemente afectadas ante los bloqueos navales en nuestros puertos. No es de extrañar pues que ya cercana la Guerra con Texas—entre los años de 1835 hasta 1840—el panorama financiero se presentara tan sombrío como inestable, habiéndose turnado nada menos que 20 ministros al frente de la Hacienda Pública. Durante este lapso, como una medida improvisada ante la escasez del erario y la falta de aforo suficiente por parte de las provincias integrantes del país, se resolvió establecer una serie de medidas recaudatorias, como un célebre impuesto del 15% sobre bienes importados, además de un puntilloso escrutinio en cuanto a la exigencia de transparencia a la hora de rendir cuentas por parte de los gobernadores y autoridades aduanales, lo cual entre 1838 y 1839 terminó por precipitar a algunos en la bancarrota, hecho que determinó el derrocamiento de Anastacio Bustamante por segunda y tercera vez de la Primera Magistratura. (8)Memoria de la Hacienda Nacional de la República Mexicana, presentada a las Cámaras por el ministro del ramo en julio de 1840, (Primera parte). México, Imprenta del Águila, dirigida por José Ximeno, 1841, 37 pp.

Con el arribo de Santa Anna a la presidencia por segunda ocasión, tras la derrota en San Jacinto y la firma de los Tratados de Velazco en Texas, el jalapeño terminó por derogar el impuesto a las exportaciones, satisfaciendo las miras de sus partidarios en el corto plazo, aunque volviendo a la carga con la exigencia de nuevas contribuciones, préstamos forzosos, y el muy escandaloso caso de la incautación que hizo a la Iglesia respecto al Fondo Pío de las Californias para aquél entonces. (9)En su segunda presidencia, infatuado por espíritu de facción y demagogia, Santa Anna promulgó un decreto violentando la disposición de la Ley de 1836, ordenando que el gobierno tomara el fondo para sí. Las propiedades del Fondo Pío de las Californias fueron entregadas por la fuerza al gobierno mexicano en Abril de 1842, y el 24 de Octubre de ese año se promulgó un decreto por el que Santa Anna ordenó que las propiedades del fondo fueran puestas en venta, incorporándose el producto a las arcas nacionales e imponiendo que la venta fuera por una cantidad que representara la renta anual de las propiedades, capitalizada al 6% anual, y empeñando directamente el estanco o impuesto del tabaco para acelerar su liquidación. Par un estudio a profundidad sobre el despojo del Fondo Pío y sus consecuencias desastrosas se recomienda la Historia de la Iglesia en México de Mariano Cuevas (Tomo IV), Editorial Porrúa, Séptima Edición, 2003. De modo que ante la amenaza externa, la situación tirante con los Estados Unidos de Norteamérica por su constante infiltración y apoyo para escindir Texas, la restauración del federalismo en la República no pudo darse en peor momento y solo vino a precipitar el cúmulo de males que se venían fermentando, atomizando toda autoridad así como anulando cualquier directriz por falta, más que de una sola norma o del conjunto de normas e instrucciones que se establecieran como mínimo fundamento para proyectar una acción o un plan determinado, de visión; esto es, por falta de Gobernanza desde la Alta Dirección (ya fuera esta institucional o individual) de la cual emanara estabilidad, legitimidad y una auténtica representación popular desde la década de 1820.

No deja de llamar la atención como es que durante este periodo breve pero álgido de 5 años es en donde se empieza a notar de algún modo una tendencia al cambio desde la Gobernanza, ya porque lo exige la necesidad misma o porque así lo impone la realidad de golpe, a través de los mismos movimientos políticos que se suceden en la dirección de la nave del Estado.

La razón de ello es evidente, puesto que para este entonces ya eran notorios los efectos negativos de aquél acto de arbitrariedad que constituyeron, por parte del Estado, las constantes expulsiones de españoles a partir de 1827, mismas que fueron recurrentes hasta el año 1835—esto es, antes de la firma del Tratado con España en donde la Regencia, a nombre de la Reina Isabel II, reconocía la Independencia Mexicana—y que se llevaron a cabo no solo con uso de violencia y xenofobia; también se impusieron como medida política de represión facciosa, sin ver que los peninsulares terminaban partiendo con todo y sus capitales, sus industrias, su experiencia y apoyo, dejando el norte y buena parte del país sin militares que suplieran sus labores de defensa ni misioneros o clérigos que sostuvieran con esfuerzos las villas, monasterios, templos, poblados, presidios y fuertes que se hallaban diseminados entre Texas, Nuevo México y la Alta California, quedando a merced de los colonos ilegales y demás invasores de origen norteamericano, con los resultados de todos conocidos tanto en 1836 como en 1847.

La falta de experiencia y la falta de quienes pudieran suplir con habilidad o trabajo a la misma burocracia que se venía conservando atinadamente desde
que el país se hallaba bajo el régimen virreinal, sobre todo en los últimos decenios de Borbonismo decadente, es más que notoria cuando se analiza y se ve cómo es que la eficiencia por parte del gobierno en sus tres niveles así como en todas las provincias y departamentos viene a menos una vez que las expulsiones, los golpes de Estado, la amenaza de invasiones extranjeras, la escisión interna y los vaivenes políticos vinieron a determinar la salida de quienes se habían ganado un lugar en la consolidación de un nuevo estado de cosas, ya por la eficiencia de su propio desempeño como por la experiencia misma que el trabajo constante les proporcionaba a quienes contaban con más de una década de servicio público. (10)Guías de forasteros, Imprenta de Zúñiga y Ontiveros , México, 1762-1835. Archivo General de la Nación.

La complejidad de esta situación que se presenta de facto y se repite varias veces a lo largo del incipiente siglo XIX mexicano obedece en buena medida a la desvinculación de los valores tradicionales, fruto del autodenominado “despotismo ilustrado” que vino a sustituirlo todo desde un pragmatismo mal entendido y peor instrumentado, en aras exclusivas del progreso material inmediato o el triunfo de una facción política, sin reparar en los medios y, por desgracia, tampoco en los alcances a futuro del mismo. Es cierto, tal como lo asienta la doctora Linda Arnold, que el sistema federal y el sistema borbónico no parecían entrañar a simple vista una conexión política, pero la continuidad ideológica vinculaba a la república federal con el pasado borbónico. (11)Linda Arnold, Burocracia y burócratas en México (1742-1835). Conaculta Cien/Grijalbo, México, 2001, página 207.

No obstante todo lo anterior, lo que un régimen o sistema constituido por encima de muchos, con el afán de regularlos a todos desde la Alta Dirección,
solo logró salir a flote en el ámbito de lo inmediato, de lo local, patentando que de tal modo como la Administración y la Gobernanza habían estado ausentes, por la falta de un órgano central o un polo de autoridad. No obstante el fracaso del gobierno nacional, los únicos beneficiados de este estado de cosas serían los particulares a través de sus propios esfuerzos. De hecho, durante este periodo de constante reacomodo fue que algunos nacionales y extranjeros lograron acumular para sí una serie de caudales, pero lejos de la mano del gobierno nacional y sin su estímulo.

No deja de llamar sobre todo la atención respecto a la idea de volver a reconfigurar la sensación de estabilidad tanto como de abundancia pletórica que
aún se recordaba como reciente, durante el siglo XVIII, y se buscó esta vuelta a la prosperidad a través de la apuesta por la Minería y todo lo relacionado con sus procesos de transformación. Y en pos de alcanzar este propósito se intentó estimular el desarrollo industrial con la aplicación de nuevas reformas fiscales en tanto se acudía al ofrecimiento de toda la riqueza que el país aún guardaba en sus entrañas promoviendo la inversión extranjera con Europa,—para evitar cualquier injerencia de los Estados Unidos—haciendo muy particular énfasis en los súbditos de la Corona Británica como inversionistas preferentes, llegándose a crear para estos efectos la famosa Compañía Anglo Americana a instancias de Lucas Alamán, en modo muy similar a lo que él mismo ya había emprendido en 1825 con la creación de la Compañía Alemana Americana de Minas, desde su Ministerio, en ese mismo año.

Siendo esta la pauta a seguir, se instituyeron a su vez una serie de compañías similares, establecidas en sociedad con capitalistas extranjeros, llegando a producir ganancias que no solo se tradujeron en bienestar para sus dueños: también lograron inyectar la economía mexicana gracias a que reavivaron los antiguos fundos mineros que se habían inundado o abandonado durante las insurrecciones del segundo decenio del siglo XIX, destacando por sus frutos las compañías mineras de Zacatecas tanto como las del Bajío.

Otro de los avances durante este periodo se puede ver patente en el resurgimiento de una nueva industria textil que ya no competía con las importaciones provenientes del Lejano Oriente a través de la Nao de China sino con los textiles ingleses y norteamericanos. Consciente de la necesidad de abordar ciertos rubros que habían decaído para impulsar el desarrollo industrial, el propio Alamán se dio a la tarea de establecer tarifas arancelarias, brindar exención de impuestos a la importación de maquinaria y tecnología, promover la afluencia de capitales, promover el establecimiento de nuevos ingenios y empresas—contándose con cerca de 40 Juntas Directivas, dedicadas al fomento industrial—para impulsar el desarrollo económico, extendiendo incluso incentivos fiscales.

De manera paulatina, aunque con casi dos décadas de retraso, el progreso empezó a darse pese a la falta de infraestructura suficiente en lo que respecta a los caminos, vías y habilitación portuaria que a final de cuentas, pese a la emancipación de España, siguieron construyéndose bajo el mismo viejo paradigma virreinal que se enfocaba en comunicar hacia las capitales de provincia tanto como a la capital del país, siguiendo el antiguo Camino Real de tierra adentro. Ejemplo de este paradigma lo palpamos en la distancia natural—equidistante incluso—entre el antiguo mineral de San Joseph del Parral; Chihuahua, respecto a la villa de Monclova; Coahuila, donde la lógica dictaba habilitar un camino en línea recta en vez de tener que hacer el largo viaje hasta la capital de Durango y de ahí, subiendo hasta la otrora Nueva Almadén. (12)Sin duda alguna, para una comprensión a fondo respecto a la configuración urbana y los paradigmas prevalentes durante el siglo XIX en cuanto a la construcción de poblados y habilitación de caminos se refiere, se recomienda leer Civitas y Urbs: la conformación del espacio urbano en Durango de Miguel Vallebueno Garcinava, publicado por la UJED y el Colegio de Michoacán en 2005. Hasta aquí vemos las dificultades en cuanto al comercio interior de manera patente, pues en cuanto al comercio exterior—ante la falta de una marina mercante propia—todos los bienes y productos de manufactura nacional se hicieron gracias a que se contaba con la constante afluencia de embarcaciones extranjeras.

Por otra parte, el gobierno se autolimitó en el ejercicio de la Gobernanza en plenitud, concretándose en fijar impuestos o tarifas proteccionistas cuando estimaba necesario, construyendo solo la obra pública que consideraba necesaria (sin visión a futuro) cuando la necesidad se hacía presente y evitando su intervención en el desarrollo de la iniciativa privada mientras no tuviera roces con lo legalmente establecido, adoptando una política de laissez faire que si bien no obstruyó el desenvolvimiento de toda actividad económica o empresarial, si se mostró débil o ausente en cuanto al muy necesario apoyo que debió brindar a la misma. Y este vacío de autoridad, imperdonable desde la Administración y la Alta Dirección se debió en buena medida a que el Estado Nacional, o quienes detentaron el mando a través del mismo, no supo inventarse ni adoptar a tiempo una política propia que permaneciera vigente. Y esta inercia sistematizada, heredada desde el Virreinato, se encuentra tan presente como palpable, en nuestro gobierno a la par que en sus instituciones hoy en día, como acertadamente lo advirtiera la doctora Arnold desde hace más de una década:

“Ninguna de las alternativas políticas del siglo XIX contribuyó al cumplimiento de la ideología retórica de la república. No obstante, persistió la fe en el valor de la ideología material. Continuó a través del experimento porfiriano de “mucha administración, poca política”. Continúa en el experimento de fines del siglo XX con la tecnocracia. Por consiguiente, la nación mexicana moderna está ligada a su pasado colonial, a su fe en el futuro y en la ideología de la ilustración. No da señales de abandonar ese legado colonial”. (13)Arnold, Burocracia y burócratas en México (1742-1835, página 209

Y es precisamente, debido a este atavismo que aún se señala como vigente, y por sistema, que difícilmente pueden esperarse resultados distintos luego de casi doscientos años de imposición inorgánica tanto como de fracasos sucesivos en lo que respecta a cualquier intento de ejercer la Gobernanza desde la Alta Dirección en la Administración Pública del país. En el presente caso, vemos que el vicio radica no solo en la forma, que sería el sistema implementado, sino también en el fondo, en donde solo se patenta lo inorgánico al pretender reposar todo el peso y la fuerza de la autoridad centralizada sobre un muy endeble andamiaje sobre las instituciones públicas con ropaje de corte federal, tal como sostiene la doctora Alicia Hernández:

“En la primera mitad del siglo XIX, la libertad municipal en México es la que da la imagen de un país desarticulado. La gran proliferación y diversidad de espacios políticos, consecuencia de la libertad municipal, explica por qué la opción federal se enfrentó desde las primeras décadas de la vida republicana con la alternativa centralista. Como consecuencia de la proliferación del municipio libre en la fase del primer federalismo mexicano, éste se caracteriza más bien por ser un confederalismo en el cual el poder no tiene siquiera la fuerza para imponer una dirección política eficaz al país. La debilidad del confederalismo mexicano, notoria en la permanente inestabilidad del poder federal, está en la raíz de la opción unitaria de la década de 1830, que buscó, sin lograrlo, centralizar el poder en nombre de una mejor gobernabilidad. Precisamente porque la libertad se afianzó en los municipios, el experimento centralista trató de disminuir su número, de limitar su competencia política y administrativa y de controlarlos a través de autoridades nombradas por el Ministerio del Interior”. (14)Alicia Hernández Chávez. ¿Hacia un nuevo federalismo?/ “Las tensiones internas del federalismo mexicano”. (Coordinadora). El Colegio de México, 1996, página 19.

El primer referente al confederalismo como fenómeno derivado de un sistema político lo encontramos presente como referente más cercano a partir de la
primera mitad del siglo XIX y nada menos que en la España peninsular como algo propio del levantamiento carlista y su muy particular ideología del valor regional. El Carlismo como tal, siguiendo la conceptualización que hace Xavier Ferrer, en su calidad de movimiento legitimista y rebelde desde su nacimiento en 1833, enfatizaba desde su propia lucha la necesidad de devolver los fueros, libertades, franquicias y privilegios a los diferentes pueblos y reinos que constituían las Españas en aquél entonces aunque actualizándolos de una manera orgánica—esto es, conforme al espacio y el tiempo—debido a que lo que había sido natura y funcional durante el siglo XVII no podría ser igual doscientos o trescientos años después, de modo que lo mismo habría que requerir una adaptación que se traduciría a fin de cuentas en una transformación muy distinta a la primigenia. Por su parte, el Confederalismo—que no es sino una variación del propio federalismo—se traduce en términos llanos en Autogestión territorial, que no es otra cosa más que una de las partes que integran lo que conocemos como Autogestión Global, que se compone de elementos tales como la autogestión política, la autogestión económica y la social. (15)Xavier Ferrer. En torno a una ideología: el Carlismo. Madrid, Magalia Ediciones, Biblioteca Popular Carlista, 2000, página 80.

Sin embargo, por cuanto respecta a una definición más clara de este sistema o subsistema derivado en que se viene a ejercer la Gobernanza, la mejor respuesta a lo que es el confederalismo la proporciona Murray Bookchin, el célebre investigador y autor de El auge de la urbanización y el ocaso de la ciudadanía, quien refiere que:

“Ante todo es una red de consejos administrativos cuyos miembros o delegados son elegidos en asambleas democráticas en los diversos pueblos, ciudades y vecindarios de las ciudades grandes. Los miembros de estos consejos confederarales son mandados, llamados y responsabilizados por las asambleas que les eligen con el propósito de coordinar y administrar las políticas formuladas por las mismas asambleas.

Su función es por tanto administrativa y práctica, no una política hecha en función de representantes como en los sistemas de gobierno republicanos.

Una visión confederal implica una clara distinción entre la formulación de políticas y la coordinación y ejecución de políticas adoptadas. La formulación de políticas es el derecho exclusivo de asambleas comunitarias populares basadas en las prácticas de la democracia participativa. La administración y la coordinación son la responsabilidad de consejos confederales, los que llegan a ser los medios para ligar a las aldeas, poblados, vecindarios y ciudades en redes confederales. El poder fluye entonces desde abajo hacia arriba en vez de desde arriba hacia abajo y, en las confederaciones, el flujo del poder desde abajo hacia arriba disminuye con el alcance del consejo federal, variando territorialmente desde localidades a regiones y desde regiones a áreas territoriales siempre más amplias”. (16)Murray Bookchin. The meanning of confederalism. Green perspectives Issue No. 20, Left Green Publications, November, 1989.

No extrañe entonces el hecho de que durante este periodo la gran mayoría de los mexicanos se inclinara por experimentar nuevos sistemas desde donde
ejercer la Gobernanza de una manera directa, ejerciendo el confederalismo o pugnando por el mismo desde su entidad o región, o incluso volver en mayor o menor medida a la experiencia aún fresca de trescientos años atrás, atribuyendo al federalismo en general—más que al confederalismo como instrumento
menor—la razón medular de tantas escisiones y fracasos en tan corto tiempo de existencia. De aquí que la adopción del Centralismo desde la promulgación
de las Bases Orgánicas y hasta el restablecimiento de la Monarquía resultaran atrayentes por cuanto en la continuidad accidentada del modelo prevalente (tanto el sistema como el régimen) desde 1824 se entreveía la impostura—en la falta de representación—como la influencia norteamericana tras bambalinas, en aras de atomizar cualquier polo de autoridad, segmentando lo que por naturaleza y desde antes ya estaba unido.

En vista de lo anterior, dado que la Gobernanza misma aborda por definición toda la serie de reglas, procesos y mecanismos por medio de los cuales se llega a ejercer toda autoridad administrativa, económica y hasta política, lo mismo a nivel empresarial que estamental, es que se presenta la necesidad de revaluar el federalismo desde una vertiente cooperativista—donde las decisiones sean tomadas por todos de una manera más directa que la tradicional delegación de la autoridad y la voluntad en solo algunos representantes—contrario a la inercia histórica del mal llamado federalismo mexicano en donde las decisiones son tomadas exclusivamente desde el centro del país. No extrañe entonces que si buscamos la solución a las inercias, sin asestar nuevos y perniciosos golpes de timón que provocarían aún mayor inestabilidad, la solución se encuentra en la reestructuración del sistema conforme con un modelo cooperativista vigente y con la suficiente trascendencia histórica que nos permita ahondar en su experiencia al igual que en sus resultados; y este modelo lo encontramos hoy en día en el ejemplo del federalismo alemán.

Un auténtico federalismo implica que los entes federados o mancomunados entre sí dispongan voluntad propia y los cauces constitucionales para ejercitarla, sobre todo tomando en cuenta que en nuestra propia experiencia lo único que sostenemos como vigente en nuestro país es solo una estructura; esto es, un mero andamiaje federalista, más no un auténtico federalismo. En Alemania el Bundesrat se encuentra compuesto por delegados nombrados por los gobiernos de los muy distintos estados-provincias, que son los Länder, y por los Landesrat, que son los supremos concejales o representantes de dichos estados, que en nuestro caso serían el equivalente a nuestros gobernadores. Dichos representantes provinciales, como depositarios de la voluntad en sus estados, llevan la intención regional a la federación y de esa manera participan en la elaboración de la legislación. Toda la legislación que implica interés de los Länder tiene que ser aprobada en última instancia por el Bundesrat. Es cierto que a favor de un estado bajo el sistema central o unitario se aducen a favor, como ventajas, la simplicidad y la transparencia de la organización técnica al igual que el ahorro de costos y ventajas en cuanto a eficiencia. Sin embargo, todo esto es posible bajo el paradigma cooperativista de corte federado. (17)Miguel Berguer. El Federalismo en Alemania. Aspectos fundamentales. Gaceta mexicana de Administración Pública Municipal y Estatal. Instituto de Investigaciones Jurídicas/ No. 54. UNAM, México, página 17.

Si bien, en cuestión de contrapesos, rendición de cuentas, eficiencia administrativa, y un auténtico equilibrio de poderes entre quien detenta el poder
Ejecutivo—sin caer en el gerencialismo—y los gobernadores de los estados, regiones o provincias—sin caer en la poliarquía—es bajo este modelo que tanto una Asamblea General como el titular de la representación nacional adquieren un carácter propio como supervisores y garantes por encima de los vaivenes
políticos tanto como de las ambiciones mezquinas, pues el Bundesrat toma el carácter de órgano rector tanto como de Consejo de Estado e incluso de Fiscalía superior; y en última instancia, la Bundesverssamlung o Asamblea Federal que se reúne cada 5 años con todos los Landesrats, el Bundesrat y el Bundestag. En este caso, la funcionalidad por parte de dicha Asamblea Federal deviene porque no es sino producto de la propia tradición histórica y sociológica del pueblo al que se rige: esto es, ni más ni menos que el remanente de la vieja Reichstag de Nüremberg que por tradición solía reunirse para apoyar y aconsejar al Heilliges KaiserLa figura del Helliges Kaiser, o sacro emperador, que deviene en parte de la tradición heredada desde el Imperio Romano, ahonda profundamente en la experiencia del federalismo cooperativista de manera histórica y orgánica a su vez, pues dicho cargo era designado por una Asamblea conformada por los príncipes electores de cada región o provincia, quienes sometían su voto para elegir entre ellos mismos al que los habría de dirigir a todos. Esta experiencia histórica no nos es ajena sino común, tomando en cuenta el sistema monárquico federado con que se rigió por igual la otrora Nueva España (México), la propia Península como Metrópoli y el resto del Imperio español bajo la Dinastía de los Austrias..

Conclusiones

Aún y cuando algunos pudieran objetar como experiencia o ensayo ejemplar distinto el que se llevó a cabo, aunque brevemente, bajo el esbozo de régimen centralista que pretendieron los legisladores de la Constitución de 1836, creando un órgano alterno que impusiera vigilancia, equilibrio de poderes, transparencia y rendición de cuentas—con la instauración del Supremo Poder Conservador a modo de institución o cuerpo director y fiscal a la vez—como ventaja por encima del sistema federado, olvidan que bajo el modelo o paradigma alemán vigente, esa función y ejercicio corresponde nada menos que con la del dirigente o director supremo en turno, que en este caso no sería otro que el la del Canciller-Premier o presidente de la República, puesto que como no dispone ni ejerce funciones políticas y está obligado por ley a renunciar a su partido político, puede desempeñar funciones de arbitraje político. Más aún; funge como el máximo referente de Unidad Nacional.

De aquí que en aras del progreso, bajo la presente escala, vemos como lo anterior marcaría la pauta en la consolidación del paso intermedio entre nuestro propio presidencialismo y la instauración óptima de un sistema orgánico tanto como funcional que garantice desarrollo, Gobernanza y Alta Dirección genuina desde una Administración Pública de primer nivel, dotada de una auténtica representación popular, como lo es sin duda el semipresidencialismo bajo el paradigma alemán vigente.

Y lo anterior se presta más a desarrollarse con éxito, muy por encima del andamiaje institucional actual—copiado del sistema estadounidense—por el
hecho de que, tal y como hemos visto previamente, existe una veta propia que nos remite de algún modo a la experiencia del sistema federado en lo que fueron casi trescientos años de régimen virreinal. Si bien, la mayoría de nuestros investigadores y estudiosos de la Gestión Pública desde la vertiente histórica, estamental o incluso administrativa pretenden entrever un antecedente directo de nuestro federalismo en lo que fueron las autodenominadas “Diputaciones Provinciales” impuestas desde el texto de la llamada Constitución de Cádiz en 1812, olvidan o pasan de largo que el referente orgánico más antiguo y directo proviene en realidad de lo que en su momento fue la Monarquía Provincial de los Habsburgo españoles.

A manera de ejemplo, baste recordar que durante este periodo, la Audiencia de Guadalajara y la Audiencia de México disponían de plena autonomía una de
la otra en sus respectivas competencias; y si bien no había división de poderes, existía una representación local a través de los distintos ayuntamientos y cabildos donde cada cual, dentro del organigrama, fungía conforme sus límites y competencias que le eran delegadas como estamento de carácter público.

En cuanto al papel gerencial como Director Supremo dentro del antiguo estado de cosas, el Virrey ejercía funciones meramente ejecutivas y judiciales, ya que no legislaba. La legislación llegaba de manos del Soberano a través del Consejo de Indias, pero los ayuntamientos libres detentaban a su vez de suficiente autonomía para ejecutarla conforme a sus propias circunstancias, como era el caso en que se recurría al muy tradicional precepto o prerrogativa de «obedézcase pero no se aplique» cuando los ayuntamientos y las audiencias estimaban que una ley era inadecuada o injusta. Y esta misma inercia que se manifiesta a su vez tanto autónoma como federada la encontramos desde el régimen virreinal por igual en México como en la Madre Patria de aquél entonces, patente en los fueros que existían en los muy distintos reinos que integraban la Monarquía Hispánica en aquél entonces.

Así comenzaron por establecerse los pilares de la reconstrucción económica por lo menos dentro del ámbito privado, y así se fue desarrollando a su vez, de manera tan natural como propia, una experiencia orgánica que es a la que podemos apelar para corregir el rumbo, con un cariz propio, desde la Alta Dirección, a partir de la representación popular. Y es a esta misma herencia potencial en nuestra necesidad tanto como por experiencia histórica a la que apelamos como una posibilidad, partiendo desde la organización política vigente.

De lo contrario, en tanto la Gobernanza no se ejerza en un terreno que le sea propicio, bajo pautas orgánicas de autoridad, reglas administrativas y la
consecuente reconfiguración territorial que conlleve a una auténtica Gestión Pública, seguiremos padeciendo los efectos negativos y arrastrando los vicios de un sistema mal adaptado desde su origen, con las mismas consecuencias lamentables—un México dual—que avizorara en su momento Alamán y que transcritas a nuestra actualidad parecieran seguir cobrando vigencia hasta el día de hoy: «…todo lo que ha podido ser obra de la naturaleza y de los esfuerzos de los particulares ha adelantado; todo aquello en que debía conocerse la mano de la autoridad pública ha decaído: los elementos de la prosperidad de la nación existen y la nación, como cuerpo social, está en la miseria». (19)Alamán, Op. Cit, página 596.

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